人民检察院审查案件，可以要求公安机关提供法庭审判所必需的证据材料;认为可能存在本法第五十四条规定的以非法方法收集证据情形的，可以要求其对证据收集的合法性作出说明o 　　人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。 　　对于补充侦查的案件，应当在一个月以内补充侦查完毕。补充侦查以二次为限o补充侦查完毕移送人民检察院后，人民检察院重新计算审查起诉期限o公检法办案标准与适用 　　对于二次补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉的决定。

本条是关于在审查起诉中要求对证据合法性进行说明和补充侦查的规定。1996年修改《刑事诉讼法》时，对1979年《刑事诉讼法》原条文作了以下四个方面的补充和修改：(l)增加规定人民检察院审查案件，可以要求公安机关提供法庭审判所必需的证据材料;(2)将原来规定人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以自行侦查，也可以退回公安机关补充侦查，修改为，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。次序的颠倒，主要是考虑人民检察院对公诉案件的任务主要是审查起诉，而非代替公安机关进行侦查，只是对于那些自己侦查没有困难，可以节省办案时间和自行侦查有利于正确认定事实和取得真实证据的案件，可以自行侦查;(3)对于补充侦查的案件，增加规定了补充侦查的次数，即以2次为限，主要是为了保障公民权利，防止利用退侦延长办案期限，来回“拉抽屉”o同时，吸收了1984年第六届全国人大常委会通过的《关于刑事案件办案期限的补充规定》中的有关内容，规定：“补充侦查完毕移送人民检察院后，人民检察院重新计算审查起诉期限”;(4)增加规定，对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉的决定。这样规定，是为了防止办案过程中的“踢皮球”现象，解决证据不足、反复补侦不放人，使案件久挂不决，不利于维护当事人合法权益的问题。 　　2012年修改《刑事诉讼法》时对本条进一步作了修改：(1)在人民检察院审查案件可以要求公安机关提供法庭审判所必需的证据材料的规定之外，增加规定人民检察院认为可能存在本法第54条规定的以非法方法收集证据情形的，可以要求其对证据收集的合法性作出说明。增加这一内容，既是落实修改后《刑事诉讼法》第54条关于“在侦查、审查起诉、审判时发现有应当排除的证据的，应当依法予以排除，不得作为起诉意见、起诉决定和判决的依据”规定的需要，也可为落实第57条规定的“在对证据收集的合法性进行法庭调查的过程中，人民检察院应当对证据收集的合法性加以证明”的规定做好相应准备;(2)将原第4款规定的“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉的决定”修改为“对于2次补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉的决定”，这样修改之后，经2次补充侦查仍然认为证据不足，不符合起诉条件的案件的法律后果更为明确，即人民检察院应当作出不起诉的决定。

本条共分4款。第1款是关于人民检察院可以要求公安机关提供法庭审判所必需的证据材料以及对证据收集的合法性作出说明的规定。这里所谓“提供法庭审判所必需的证据材料”并不是补充侦查，而是对案件事实已经查清，但尚有个别证据需要补充，而又不必要补充侦查的案件，人民检察院可以要求公安机关提供这些个别的证据材料。本款还规定，认为可能存在本法第54条规定的以非法方法收集证据情形的，可以要求其对证据收集的合法性作出说明。这是2012年修改《刑事诉讼法》时新增的规定。增加这一修改，既是落实修改后《刑事诉讼法》第54条关于“在侦查、审查起诉、审判时发现有应当排除的证据的，应当依法予以排除，不得作为起诉意见、起诉决定和判决的依据”规定的需要，也可为落实第57条规定的“在对证据收集的合法性进行法庭调查的过程中，人民检察院应当对证据收集的合法性加以证明”的规定做好相应准备。2012年《刑事诉讼法》修改较为系统地规定了非法证据排除的内容。根据本法第54条的规定，采用刑讯逼供等非法方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述和采用暴力、威胁等非法方法收集的证人证言、被害人陈述，应当予以排除。收集物证、书证不符合法定程序，可能严重影响司法公正的，应当予以补正或者作出合理解释;不能补正或者作出合理解释的，对该证据应当予以排除。应当被排除的证据不得作为起诉意见、起诉决定和判决的依据。本款进一步明确了在审查案件时发现证据收集可能不合法时的具体处理方法，即认为可能存在本法第54条规定的以非法方法收集证据情形的，可以要求其对证据收集的合法性作出说明。公安机关应按照检察机关的要求，就证据收集的合法性进行说明。

　　第2款是关于人民检察院如何处理需要补充侦查的案件的规定。根据本条的规定，对于需要补充侦查的，有两条途径解决：一是退回公安机关，由公安机关补充侦查;二是人民检察院自行侦查。“退回公安机关补充侦查”是指对那些犯罪事实不清、证据不足，或者有遗漏罪行和其他需要追究刑事责任的人，可能影响对犯罪嫌疑人定罪量刑的案件，可以将案件退回公安机关，由公安机关进行补充性侦查;“可以自行侦查”是指案件只是有部分证据需要查证，而自己又有能力侦查的或者自行侦查更有利于案件正确处理的案件，由人民检察院自己补充侦查。

　　第3款是关于补充侦查的时限、次数以及如何计算审查起诉期限的规定。根据本款的规定，补充侦查应当在1个月以内完成。补充侦查的期间从侦查机关接到补充侦查的案件第2日起计算。本款同时规定补充侦查以2次为限，补充侦查完毕移送人民检察院后，重新计算审查起诉期限。检察人员必须严格掌握补充侦查的案件，不得滥用补充侦查，随意延长办案期限。

　　第4款是关于2次补充侦查后仍然认为证据不足应如何处理的规定。根据本款的规定，案件经2次补充侦查后，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，应当作出不起诉的决定。这是2012年修改《刑事诉讼法》时，对原规定的“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉的决定”所作的修改，明确了2次补充侦查后仍不符合起诉条件的案件的法律后果。按照原规定，经补充侦查“仍然认为证据不足，不符合起诉条件的”，在处理上包含以下两种情况：(1)经过1次退回补充侦查，认为该案证明犯罪的证据不足，不符合起诉条件，且没有必要再补充侦查的，可以作出不起诉的决定; (2)经过2次退回补充侦查后，证据仍然不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉的决定。这两种情况根据原来的规定都只是“可以”作出不起诉的决定，2012年《刑事诉讼法》修改之后增强了处理上的确定性，对经2次补充侦查，仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，人民检察院“应当”作出不起诉的决定。公检法办案标准与适用。

　一、存疑不起诉

　　存疑不起诉，又称证据不足的不起诉。存疑不起诉是检察机关对于经过补充侦查的案件，仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，作出的不起诉决定。《最高人民检察院人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第205条规定，人民检察院根据《刑事诉讼法》第17 1条第4款规定决定不起诉的，在发现新的证据，符合起诉条件的，可以提起公诉。这是检察机关对存疑不起诉案件保留公诉权的行为规范。

　　“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”是我国法制的基本原则。《刑法》第4条也规定：“对任何人犯罪，在适用法律上一律平等。不允许任何人有超越法律的特权o"控诉犯罪，保护人民，保障国家安全和社会公共安全，维护社会主义社会秩序，是公安、检察机关的基本职责。公安、检察机关作为控诉犯罪的专门机关，理所当然有权利、也有责任在发现新证据，足以追究犯罪嫌疑人刑事责任的情况下，向法院提起公诉。

　　司法实践中，常有一些案件，由于关键证人短期内无法找到，共同犯罪案件其他犯罪嫌疑人在逃等原因，在犯罪嫌疑人拒不供述的情况下，往往很难排除一些合理怀疑，而基于办案期限，为保障人权，只能作出存疑不起诉决定，但这并不是说犯罪嫌疑人客观上没有犯罪，一旦相关证人找到，或者共犯被抓获，案情就会显得清清楚楚，此时如能证实原先被不起诉的犯罪嫌疑人有罪而不将其交付审判，实有悖“违法必究”和“法律面前人人平等”的原则。

　　当然，作为公安、检察机关也不应忽视客观存在的社会对存疑不起诉人的消极评价，为保障其权利，应加大对存疑不起诉案件的补查力度，尽量缩短查清案件的时间，早日给存疑不起诉人一个有罪无罪的明确结论。对此，有学者提出公诉时效的概念，即对存疑不起诉后再起诉权的行使规定一个合理的期限，从检察机关不起诉决定宣布之日起计算，在该期限内，检察机关对被不起诉人未能提起公诉的，不再保留公诉权。我们认为，该建议有其合理性，值得研究。

　　二、侦查穷尽义务

　　要对存疑不起诉的案件提起公诉，必须获得新证据，排除合理怀疑，真正做到事实清楚，证据确实充分。那么，如何获得新证据?由谁负责去收集新证据呢?法律和有关司法解释均未作规定。有人提出应由侦查机关或侦查部门去收集，因为它们熟悉情况，容易发现和收集有关证据，并提出由检察机关公诉部门将存疑不起诉的案件卷宗材料退还侦查机关或侦查部门，以强化侦查人员的责任感和证据意识。

　　将存疑不起诉案件的卷宗退还侦查机关或侦查部门的做法并不妥当。首先，存疑不起诉的决定是建立在对卷宗证据材料的审查判断基础之上的，是对案件的最终处理结论，卷宗是支撑不起诉结论的基础，两者是不可分割的，没有了卷宗材料，不起诉决定就成了空穴来风，不仅不符合档案管理的要求，而且也不便于对作为复查重点的该类案件的复查。其次，将存疑不起诉案件的卷宗退还侦查机关或侦查部门未必有利于新证据的收集。存疑不起诉案件都经过了一到两次的退查程序，用足了法定的侦查和审查起诉时限，可以说已尽足了努力，侦查人员的精力也是有限的，不可能光盯着一两个疑难案件而不做其他工作，事实上存疑不起诉后获得新证据再起诉的案例并不多见。因此，我们认为，应由检察机关来启动和主导对存疑不起诉案件新证据的收集。在具体操作上，可由检察机关公诉部门指定专人负责此项工作，定期与侦查机关和侦查人员沟通情况，及时了解相关信息，确定补查事宜。但在收集新证据的过程中，不可擅自使用侦查手段，因为如上所述，不起诉决定有终结刑事诉讼的法律效力，侦查程序也应终结，因此，在存疑不起诉决定被撤销前使用侦查手段是非法的。那么，如何来收集、固定所需要的新证据呢?我们认为，对此可采用立案前的调查形式，先对有关新情况进行调查，并分析确定其对存疑不起诉案件所需证据的补强力度。如果经分析能补强到足以起诉的程度，即可由检察机关撤销原来的存疑不起诉决定，以恢复刑事诉讼程序，再采用侦查措施去将调查到的材料转变为法定证据。如果经审查，案件达到了事实清楚，证据确实、充分的程度，即可向人民法院提起公诉，并视情况采取相应的强制措施。

　　因此，为了避免补充侦查程序走过场的“退而不侦”、草草应付的“补而不达”现象，必须加强对侦查机关退补期间的侦查监督。由于侦查期间的时间限制，一方面，既要保障人权.作出存疑不起诉决定;另一方面，也必须注意区分中止审查与存疑不起诉的区别，要善于利用诉讼中止，从而防止滥用存疑不起诉，坚决避免存疑不起诉成为办案人员逃避责任的避风港，甚至成为滋生司法腐败的温床。因此，认真研究和处理好存疑不起诉与侦查穷尽义务的重要性不言而喻。

　　三、存疑不起诉与刑事公诉的长效风险管理机制脱钩，长期对案件搁置不理

　　检察机关作出对存疑不起诉案件发现新证据后可提起公诉的规定，一方面，突破了《刑事诉讼法》的规定，因为该法并未规定存疑不起诉后发现新证据可以再行起诉;另一方面，该规定对保障犯罪嫌疑人的合法权益极为不利。这种不利表现为：对于存疑不诉的被不起诉人，社会上对其会有“不清不白”的评价，罪与非罪悬而未决，社会各方面的排斥和冷遇时时可遇，日常活动很难开展。同时，由于高检院对何时发现新证据可再行起诉未作限制性规定，对未发现新证据的人，其直到死还会有案件挂着。当然，作为公安、检察机关也不应忽视客观存在的社会对存疑不起诉人的消极评价，为保障其权利，应加大对存疑不起诉案件的补查力度，尽量缩短查清案件的时间，早日给存疑不起诉人一个有罪无罪的明确结论。

　　1.《最高人民检察院人民检察院刑事诉讼规则(试行)：》(2013年1月1日)

　　第四百零三条 人民检察院对于二次退回补充侦查的案件，仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，经检察长或者检察委员会决定，应当作出不起诉决定。

　　人民检察院对于经过一次退回补充侦查的案件，认为证据不足，不符合起诉条件，且没有退回补充侦查必要的，可以作出不起诉决定。

　　第四百零四条 具有下列情形之一，不能确定犯罪嫌疑人构成犯罪和需要追究刑事责任的，属于证据不足，不符合起诉条件：

　　(一)犯罪构成要件事实缺乏必要的证据予以证明的;

　　(二)据以定罪的证据存在疑问，无法查证属实的;

　　(三)据以定罪的证据之间、证据与案件事实之间的矛盾不能合理排除的;公检法办案标准与适用

　　(四)根据证据得出的结论具有其他可能性，不能排除合理怀疑的;

　　(五)根据证据认定案件事实不符合逻辑和经验法则，得出的结论明显不符合常理的。

　　第四百零五条 人民检察院根据刑事诉讼法第一百七十一条第四款规定决定不起诉的，在发现新的证据，符合起诉条件时，可以提起公诉。

　　第四百零六条 人民检察院对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，经检察长或者检察委员会决定，可以作出不起诉决定。

　　第四百零七条 省级以下人民检察院办理直接受理立案侦查的案件，拟作不起诉决定的，应当报请上一级人民检察院批准。

　　第四百零八条 人民检察院决定不起诉的，应当制作不起诉决定书。

　　不起诉决定书的主要内容包括：

　　(一)被不起诉人的基本情况，包括姓名、性别、出生年月日、出生地和户籍地、民族、文化程度、职业、工作单位及职务、住址、身份证号码，是否受过刑事处分，采取强制措施的情况以及羁押处所等;如果是单位犯罪，应当写明犯罪单位的名称和组织机构代码、所在地址、联系方式，法定代表人和诉讼代表人的姓名、职务、联系方式;

　　(二)案由和案件来源;

　　(三)案件事实，包括否定或者指控被不起诉人构成犯罪的事实以及作为不起诉决定根据的事实;

　　(四)不起诉的法律根据和理由，写明作出不起诉决定适用的法律条款;

　　(五)查封、扣押、冻结的涉案款物的处理情况;

　　(六)有关告知事项。

　　第四百零九条 人民检察院决定不起诉的案件，可以根据案件的不同情况，对被不起诉人予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失。

　　对被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分的，人民检察院应当提出检察意见，连同不起诉决定书一并移送有关主管机关处理，并要求有关主管机关及时通报处理情况。

　　第四百一十条 人民检察院决定不起诉的案件，对犯罪嫌疑人违法所得及其他涉案财产的处理，参照本规则第二百九十六条的规定办理。

　　第四百一十一条 人民检察院决定不起诉的案件，需要对侦查中查封、扣押、冻结的财物解除查封、扣押、冻结的，应当书面通知作出查封、扣押、冻结决定的机关或者执行查封、扣押、冻结决定的机关解除查封、扣押、冻结。

　　第四百一十二条 不起诉的决定，由人民检察院公开宣布。公开宣布不起诉决定的活动应当记录在案。

　　不起诉决定书自公开宣布之日起生效。

　　被不起诉人在押的，应当立即释放;被采取其他强制措施的，应当通知执行机关解除。

　　2.《公安部公安机关办理刑事案件程序规定>(2013年1月1日)

　　第二百八+四条 侦查终结，移送人民检察院审查起诉的案件，人民检察院退回公安机关补充侦查的，公安机关接到人民检察院退回补充侦查的法律文书后，应当按照补充侦查提纲在一个月以内补充侦查完毕。

　　补充侦查以二次为限。

　　第二百八十五条 对人民检察院退回补充侦查的案件，根据不同情况，报县级以上公安机关负责人批准，分别作如下处理：

　　(一)原认定犯罪事实清楚，证据不够充分的，应当在补充证据后，制作补充侦查报告书，移送人民检察院审查;对无法补充的证据，应当作出说明;

　　(二)在补充侦查过程中，发现新的同案犯或者新的罪行，需要追究刑事责任的，应当重新制作起诉意见书，移送人民检察院审查;

　　(三)发现原认定的犯罪事实有重大变化，不应当追究刑事责任的，应当重新提出处理意见，并将处理结果通知退查的人民检察院;

　　(四)原认定犯罪事实清楚，证据确实、充分，人民检察院退回补充侦查不当的，应当说明理由，移送人民检察院审查。

　　第二百八十六条 对于人民检察院在审查起诉过程中以及在人民法院作出生效判决前，要求公安机关提供法庭审判所必需的证据材料的，应当及时收集和提供。